Hubo un momento durante la última campaña presidencial que generó una polémica fugaz que vale la pena recordar de nuevo en el contexto de este artículo, en la discusión sobre desigualdad y democracia. Ocurrió durante un debate de los precandidatos de la coalición de izquierda, del Pacto Histórico, que incluía por supuesto el actual presidente de Colombia, Gustavo Petro. El moderador del debate les preguntó a los precandidatos si en Colombia existía o no una democracia. La respuesta fue unánime: “no”.
En este tipo de debate, que corresponde a lo que podríamos llamar genéricamente una elección primaria, los candidatos les hablan a sus bases, en este caso a los votantes de izquierda que, puede uno inferir entonces (es un asunto de mera lógica), mayoritariamente pensaban de esa manera, consideraban que en Colombia no existe una democracia, al menos no una verdadera o tal vez una con tantos defectos y calamidades que no debería llamarse de esa forma.
Quiero proponer una interpretación parcial al respecto, una interpretación acerca del pesimismo con la democracia colombiana de un grupo grande de personas, de un amplio sector de la población. Muchos intuyen o creen, pienso, que la desigualdad y la democracia no son compatibles, que una democracia que no ha sido incapaz de disminuir nuestros altos niveles de desigualdad durante décadas no puede considerarse como tal, que el poder económico ha cooptado el poder político, que la democracia ha sido capturada, que los ricos y poderosos ejercen una influencia desmedida en las decisiones, en fin, que la desigualdad invalida y pervierte la democracia.
¿Tienen razón? Solo en parte. Los primeros estudios de desigualad en Colombia, los primeros que estimaron el coeficiente Gini que mide la desigualdad del ingreso, se hicieron hacen 60 años. Mostraron una desigualdad muy alta, un coeficiente Gini de 0,57. Este coeficiente sigue siendo el mismo. También es cierto que, en algunas regiones al menos, las hegemonías políticas equivalen a una captura democrática y que esa captura se ha acrecentado en muchos casos. La desigualdad y el poder político se refuerzan mutuamente.
Pero esta versión maximalista de la democracia es problemática, es una sobresimplificación. Quiero presentar cuatro puntos sobre la relación entre desigualdad, redistribución y democracia que ponen de presente la complejidad, que tratan de matizar la opinión anterior, que la ponen en cuestión sin negar su importancia. Sin duda una desigualdad alta y persistente representa un desafío democrático, reduce la confianza en la democracia y por esta vía, menoscaba la democracia misma.
- La desigualdad es un concepto multidimensional, imposible de resumir en una única medida abarcadora. La desigualdad del ingreso no ha cambiado en más de medio siglo, pero la desigualdad ha disminuido sustancialmente en otras dimensiones como resultado precisamente de decisiones democráticas. En la atención en salud, una dimensión en la cual las desigualdades son más inaceptables, el acceso se ha venido democratizando. Decenas de miles de enfermos renales crónicos del Régimen Subsidiado, por ejemplo, tienen acceso gratuito a tratamientos de alto costo. El acceso a la educación superior también ha avanzado sustancialmente: el avance en la gratuidad ha desligado el acceso a la capacidad pago para muchos hogares. Estos avances (y muchos otros) invalidan las opiniones más pesimistas que niegan cualquier avance social y describen la democracia colombiana como un simple simulacro electoral.
Varios análisis comparativos sobre la incidencia conjunta de los impuestos y el gasto, sobre la naturaleza redistributiva del contrato social, han mostrado un hecho inquietante: la distribución del ingreso en Colombia, antes y después de impuestos y transferencias, es similar. A diferencia de otros países, donde el papel redistributivo del Estado es sustancial, en Colombia no es tanto así. Este resultado, que es explicado en buena medida por la regresividad del gasto público en pensiones, no tiene en cuenta (por razones metodológicas) el gasto en especie: el gasto en salud, en educación, en servicios públicos, etc. El resultado en cuestión señala inobjetablemente un problema de la democracia y el Estado colombiano, pero no cuenta la totalidad de la historia, subestima el papel redistributivo del gasto público, deja de lado muchos de los avances sociales de Colombia.
- Hay una tensión entre dos fuerzas democráticas. La primera fuerza es una especie de propósito institucional, de acuerdo metapolítico que se deriva de la Constitución, de la concepción de Colombia como un estado social de derecho. Uno podría darle a la constitución política colombiana una interpretación rawlsiana, esto es, uno podría suponer razonablemente que la Constitución contiene una función de bienestar implícita que privilegia el bienestar de los más pobres, lo cual implica, a su vez, que el grueso del gasto público debería dirigirse a aliviar sus necesidades más apremiantes. Pero hay una segunda fuerza democrática, no de naturaleza institucional, pero evidente en Colombia y en el mundo. Esta fuerza tiene que ver con la injerencia más que proporcional de las clases altas y medias urbanas en algunas decisiones redistributivas, esto es, en la forma cómo se recaudan los impuestos y se asignan las transferencias y subsidios.
Para poner un ejemplo reciente, los subsidios a la gasolina van en contravía del ideal rawlsiano de nuestra Constitución, benefician más que proporcionalmente a las clases medias y altas, pero son, por lo ya dicho, difíciles de desmontar. Lo mismo podría decirse de algunos subsidios a las pensiones y a la educación superior. La tensión es clara. Sin el apoyo de las clases medias, la democracia pierde legitimidad. Sin una política redistributiva eficaz, la democracia contraviene son propósitos más urgentes, su capacidad de inclusión. Esta tensión se ha resuelto en Colombia de manera parcial con reglas constitucionales que protegen el gasto progresivo en educación, salud y agua potable. Pero una parte importante del gasto discrecional beneficia sobre todo a las clases medias.
- Otra dimensión redistributiva importante, en Colombia en particular y en las democracias en general, tiene que ver con la distribución regional o territorial de los recursos. Desde hace al menos dos décadas, ha existido en Colombia, en las reglas de juego y en el discurso, otra tensión fiscal, en este caso entre eficiencia y equidad: la asignación de los recursos tiene en cuenta tanto los resultados como las brechas existentes (se premia la eficiencia y se compensa la pobreza). El impacto del gasto público, de los dos sistemas, del de participaciones y del de regalías, en la disminución de las desigualdades regionales (en los resultados de desarrollo) ha sido menor a lo esperado, decepcionante.
En la discusión del último plan de desarrollo, el presidente Petro, entre otros, señaló que la sesgada distribución de los recursos en favor de algunos de los departamentos más ricos del país había impedido la construcción de equidad regional. En su visión, hay una economía política perverse, una captura de la democracia, que ha llevado a la concentración territorial de los recursos y ha exacerbado las diferencias entre centro y periferia.
La situación es más compleja. Primero, la distribución de los recursos sí tiene en cuenta criterios de equidad. Y segundo, las causas de las desigualdades regionales tienen que ver más con las asimetrías en las capacidades de recaudo y ejecución que con los sesgos en la distribución de las transferencias y regalías. La descentralización en Colombia ha mostrado los límites de la redistribución sin fortalecimiento del Estado en los territorios. Una redistribución más equitativa es necesaria, pero su impacto será limitado sin un fortalecimiento de las capacidades estatales en buena parte del país.
La pandemia mostró, este es un ejemplo entre cientos, que muchas entidades territoriales carecían incluso de las capacidades para recopilar información y transmitirla de manera oportuna. Con frecuencia el ministerio de hacienda ha tenido que recurrir a la intervención de las secretarias de salud y educación en varios departamentos para asegurar una mínima eficiencia en la ejecución de los recursos.
- Más allá de los aspectos técnicos de la redistribución, en Colombia, el poder económico ha tenido una injerencia directa en algunas decisiones relevantes. En Colombia no hay una regulación del lobby y su poder es innegable, visible (literalmente) en muchos de los debates del Congreso. No hay estudios exhaustivos al respecto, pero sí evidencia anecdótica, estudios de caso sobre captura regulatoria y legislativa. Muchas exenciones tributarias, por ejemplo, parecen imposibles de desmontar.
¿Está la democracia colombiana capturada por los poderes económicos como se afirma de manera reiterada? En mi opinión esta acusación es exagerada y deja de lado muchas actuaciones que sugieren lo contrario. Por ejemplo, las decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio en contra de grandes empresas y grupos económicos por colusión, la existencia de una regulación financiera independiente y legítima que ha impedido los excesos ocurridos en otros países, la aprobación por parte del Congreso de los impuestos a la riqueza y a los dividendos, el aumento sistemático de la carga impositiva a las empresas, la declaración de interés público de algunos de medicamentos oncológicos y antirretrovirales, etc.
Algunos políticos han interpretado las alianzas público-privadas, en salud, vivienda e infraestructura, entre otros sectores, como una captura del Estado. Pero esta interpretación obedece más a una antipatía ideológica que a un señalamiento veraz que ejemplifique una falla democrática protuberante. Pueden tener fallas y algunas criticas son razonables, pero las alianzas público-privadas per se no implican una captura de la democracia y el Estado por intereses económicos.
Paso ya a la conclusión. No cabe duda de que las desigualdades regionales e individuales son altas y persistentes y de que, en conjunto, afectan el funcionamiento de la democracia. Pero no podemos negar tres hechos evidentes: 1. Las decisiones democráticas posteriores a la Constitución de 1991 han contribuido a la construcción de una sociedad más justa; 2. Las visiones más pesimistas que hablan de una democracia capturada por los poderes oligárquicos son exageradas, olvidan las actuaciones independientes del Estado y los esfuerzos redistributivos de décadas. Y 3. La búsqueda de un equilibrio entre las demandas crecientes de las clases medias urbanas y las necesidades de los más pobres es compleja y constituye uno de los mayores desafíos para la democracia colombiana.
